灾害救助
浅谈提高政府抵御自然灾害的能力
来源：山西民政 作者： 发布时间：2016-08-04 在防灾减灾救灾工作中，如何构建快速高效的自然灾害救助管理体系，不断提高自然灾害救助管理能力，保障受灾群众的基本生活，是事关广大受灾群众基本公民权的重大问题，也是各级政府和部门的重要职责和光荣使命。一、太原市受灾群众救助与保障能力建设基本现状
太原市地处山西中部，黄土高原的东部边沿，地形复杂，平均海拔1350米，属于自然灾害多发地域。太原市辖六区、三县、一市，105个乡镇、街道，总人口341万人，其中：农业人口103万人。山地、丘陵、平川的比例为5：3：2，总面积15.6平方公里，四分之三的农业人口分布在地形复杂的山地、丘陵地带，农作物的生长依赖气候比较大。是洪涝、干旱、冰雹等自然灾害多发的地市，基本上是年年都有灾害，且汛期灾害频发，灾害给当地的果蔬和农作物造成了严重损失，给受灾群众的生产生活带来严重危害。尤其是近年来汛期连续发生的历时长、范围大、强度高的降雨过程，造成的灾害比较严重，人民群众的生命财产遭受很大损失，全市经济社会发展受到一定影响。无情的自然灾害，使政府应对自然灾害的能力经受了一次全面检验，也暴露出了一些亟待解决的问题。分析原因是多方面的，痛定思痛，我们也应该清醒地认识到，提高政府应对自然灾害的救助能力，最大限度地减轻灾害造成的损失，确保人民生命财产安全，维护社会稳定，是各级政府面临的一项十分紧迫的任务。面对种种自然灾害发生，政府相关部门虽然也在努力地推进灾害救助工作，但在严重损失和公众质疑面前，灾害救助工作仍然面临着许多亟待解决的问题和困惑。整个救灾工作，特别是灾害快速反应和紧急救助能力，还不适应现代社会的要求，仍存在一些薄弱环节，相关法规制度不太健全，且不够细化具体。
二、太原市灾害救助面临的问题
该市灾害社会救助制度经历了无数的考验，在灾害来临时发挥了很大的作用，为灾区的救助和重建发挥了重要的作用。但是由于各种原因，该市的灾害救助制度依然存在很多不足。
一是救灾法律制度不健全。现行的救灾工作指导规范中，多是政府行政命令的形式出现的，这些命令和行政条例是没有较高的法律效力，且好多方面不够具体细化，针对性不强。还有，这些法规制度重视灾后救助，轻视灾前的预防和应急机制的建立，对灾害社会救助工作指导和提供的帮助是非常有限的，好多工作还需靠经验来做，不太规范。
二是缺乏完善统一的市级救灾管理体系。政府目前尚没有建立对灾害统一管理的组织机构，相关部门职责不明确，工作中存在扯皮现象，财政部门也没有设立专项的减灾基金，这极大的影响了全市防灾减灾救灾工作的深入发展。
三是缺乏自然灾害社会救助志愿者制度。在灾害社会救助志愿方面的实践尚处于空白。设立自然灾害救援志愿者制度，可以动员全社会的力量参与救灾，增强救灾力量。对救灾志愿者进行防灾救灾培训，也是全面安全教育的好途径，更有利于形成互爱的良好社会风尚。
三、加强全市灾害救助保障能力建设的思考
新中国成立后，我国应对自然灾害应急救助的能力有了极大提高，尤其是近几年来，我国政府在自然灾害应急救助管理体系方面，取得了重大的进展。但是，随着全球气候变暖厄尔尼诺现象，以及因人类活动而造成的土地荒漠化、水土流失、森林植被减少、水资源匮乏以及物种多样性的减少，自然灾害发生的形势极不乐观，我们尚处在一个“风险社会”之中。基于自然灾害不可避免的现状，我们要从传统社会的赈灾行动中吸取经验教训，充分发挥科技对防灾减灾救灾的支撑作用，加快科技成果在防灾减灾救灾领域的集成转化和推广应用，建立切实有效的自然灾害应急救助体系，只有这样才能组织调动大量的人力、物力、财力，有组织、有计划地科学实施救助。
（一）加快灾害救助的立法步伐，逐步完善灾害救助的法制系统
加强法规建设，是灾害救助工作顺利发展的客观需要。目前，从部门的角度看救灾工作，从灾情核查统计上报、到灾民生活安排的途径和方法以及救灾款物的管理使用等方面，都已经制定和出台了一系列文件、规定和要求。虽然这些文件、规定和要求约束性不强，但在实际工作中却为救灾法规建设奠定了基础。为此，我们要加强调查研究，总结经验，以法律规章的形式制定颁布《自然灾害损失情况核查评估办法》、《救灾款物管理使用办法》、《社会捐助管理办法》、《冬春救助管理办法》等，使救灾工作纳入法制化轨道。
自然灾害救助工作涉及面广，头绪复杂，管理难度大。对自然灾害救助工作实行制度化管理，是深化行政体制改革、提高政府运行效率的重要内容，也是完善社会主义市场经济体制的必然选择。近年来，国家、省有关部门逐步完善制定救灾的有关法律法规，太原所属市、县也应加快救灾法律制度建设步伐，突出修订完善本级自然灾害救助应急预案。制定自然灾害救助应急预案对于有效应对自然灾害具有十分重要的意义，制定并实施自然灾害救助应急预案是自然灾害应急救助工作的关键环节，是规范和完善现有救灾工作程序制度，进一步做好救灾和灾害管理工作的必然要求。建立健全预警机制，明确部门职责和自然灾害报告程序、应急处理、紧急转移和安置群众、社会捐赠等事项，完善防灾救灾物资储备制度。与此同时，各级政府应切实加强自然灾害救助培训工作，通过学习、讲座、宣传、演练等方式，培养反应快捷的不同类型的防灾救灾队伍。只要各项制度健全，工作扎实，就能增强抵御自然灾害的救助能力，就能使防灾减灾救灾工作步入规范化轨道。
（二）切实提高政府抵御自然灾害的能力
一是各级政府要进一步提高管理水平和应急能力。只有各级党委、政府在部署工作时充分考虑各种可能发生的情况，认真制订相应预案，一旦灾情发生，才能有序进行抗灾救灾，把灾害损失减少到最低限度。二是要建立救灾资金多元投入机制。要在加大政府救灾投入，发挥财政主渠道作用的同时，广泛发动社会力量，拓宽救灾资金和物资筹集渠道，建立社会化救灾资金投入体系，使灾害救助工作更具开放性。三是要尽快建立综合减灾管理体系。建议成立由政府及相关职能部门共同组成的防灾减灾体系，落实编制、经费和人员。建立本地区的救灾物资储存、调拨和紧急配送系统。四是要建立救助物资仓库网络。各地特别是自然灾害多发的地区都要积极落实救灾储备制度，加强救灾物资储备库建设和加大物资储备力度。救灾物资储备管理制度的建立，在紧急安排灾民生活方面发挥着不可替代的作用。五是完善重大灾害应急值守机制、应急联动机制、灾情信息收集处理上报机制和灾情会商机制，不断完善民政应急指挥调度平台，逐步实现应急值守、灾害评估、资源管理、方案制定和执行管理在内的应急决策支持平台目标，包括各级灾害应急指挥中心和现场移动应急指挥中心在内的应急指挥调度平台，不断推进全市的综合防灾减灾工作。
（三）建立和完善风险转移机制
保险作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制，在社会应急管理体制中具有不可替代的作用。我国目前尚未建立起巨灾保险制度，利用保险手段分散巨灾风险的能力还比较有限，因此，必须建立保险风险分散机制，提高巨型灾害的抵御能力。一方面，建立保险巨灾风险基金，基金的来源由财政拨款与政策性保险业务盈余两部分组成，逐年滚存，以便赔偿巨灾损失；另一方面，完善再保险机制，通过国内国外再保险市场将保险风险有效的分散出去。
（四）建立全民参与社会共担的救助体系
一是要增强全民防灾减灾救灾意识。自然灾害的预防和救助工作，事关人民群众的根本利益，事关经济社会发展的大局。自然灾害救助应急实行政府统一领导，分级负责和部门分工制。政府在防灾减灾救灾工作中的责任愈来愈大。解决这个问题的根本出路，关键是各级政府的领导同志要牢固树立执政为民的思想，增强防灾减灾救灾意识，坚持经济建设同防灾减灾救灾一起抓的思想，把防灾减灾救灾纳入国民经济和社会发展的总体规划中去，贯彻以防为主，防减救相结合的基本方针，加强灾害救助建设。二是提高干部做好自然灾害救助工作的政策水平。不熟悉政策，主观武断，往往会出问题。自然灾害发生后，受灾群众的吃、穿、住问题，党和政府极为关心，社会各界广为关注。国务院对此有明确要求，省政府有具体规定，有关部门也有相应的实施办法。但是，由于种种原因，一些地方政府领导对自然灾害救助政策知之甚少，不熟悉救济资金的使用原则，不了解捐赠款物的发放规定等等，在解决受灾群众的吃、穿、住问题时，偏离政策规定的现象时有发生，个别地方甚至因此而引发事端造成不安定。政府领导只有把国家和省级以上有关防灾减灾救灾工作政策性文件读通弄懂，掌握和熟悉政策，了解实际情况，才能提高驾驭防灾减灾救灾工作的能力，做到科学决策。只要按政策规定，把下拨的救灾款及时、足额发放到受灾群众手中，就能赢得群众的拥护和支持。
（作者单位：太原市民政局）
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