深圳集体建设用地管理制度创新背景

（一）国家顶层制度设计提供了集体建设用地管理制度创新方向

我国长期实行城乡二元土地所有结构和管理体制。随着经济社会的发展，传统二元土地管理制度及配套的土地利用管理模式对经济支撑和城市建设的推进效用不断递减。2008年中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，集体建设用地在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。党的十八届三中全会以后，中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次明确提出建立城乡统一的建设用地市场。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的公布将城市化和城乡统筹发展结合起来。从目前趋势看，国家顶层制度设计的原则性框架响应了集体土地产权保护和资产经营的现实诉求，为集体建设用地管理制度创新明确了着力点和方向。

（二）各地集体建设用地流转实践提供了丰富的经验参考

农村集体土地入市问题一直是学术界研究的热点，国内部分地区在中央授权下陆续开展了实践探索，比较典型的有广东省（2005）、安徽芜湖（1999）、浙江湖州（2001）、四川成都（2010）、重庆市（2008）等，基本做法是在坚持同地同价同权的原则下，允许集体建设用地参照国有建设用地进行交易，但禁止商业经营性开发。不同城市试点集体建设用地流转的侧重点存在差异，主要有两种模式：王延强、陈利根：《基于农民权益保护的宅基地权益分析》，《农村经济》2008年第3期。一是“保权分利”模式，是指集体土地所有权性质不变，集体经济组织仍作为土地所有者获取收益，土地按照“两种产权，同一市场”的原则实施管理，产生的收益由集体经济组织、乡镇以及县